- Kiến Thức Cho Người lao Động Việt Nam

1. Thực trạng công tác cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước

1.1. Những kết quả đạt được

– Tính từ năm 2011 đến nay, tổng số doanh nghiệp đã được cổ phần hóa là 631 doanh nghiệp, với tổng giá trị doanh nghiệp thực tế 1.040.244 tỷ đồng, vốn nhà nước thực tế 317.739 tỷ đồng.

– Cơ chế, chính sách về đổi mới tổ chức, quản lý, sắp xếp, cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước đã được ban hành, sửa đổi, bổ sung khá đầy đủ và đồng bộ: Nghị định 59/2011/NĐ-CP ngày 18/7/2011, Nghị định 189/2013/NĐ-CP ngày 20/11/2013, Nghị định 116/2015/NĐ-CP ngày 11/11/2015, Nghị định 126/2017/NĐ-CP ngày 16/11/2017, Thông tư số 127/2014/TT-BTC ngày 05/9/2014, Thông tư số 21/2019/TT-BTC ngày 11/4/2019… tạo hành lang pháp lý cho công tác cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước.

– Doanh nghiệp nhà nước đã giảm mạnh về số lượng, tập trung hơn vào những ngành, lĩnh vực then chốt, cơ bản thực hiện được vai trò, nhiệm vụ được giao, làm nòng cốt để kinh tế nhà nước định hướng điều tiết, ổn định kinh tế vĩ mô;

– Hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp sau cổ phần hóa được nâng lên: Hầu hết các doanh nghiệp nhà nước sau khi cổ phần hóa đều có tốc độ tăng trưởng khá, hoạt động hiệu quả hơn. Sự ra đời của các công ty cổ phần thông qua hoạt động cổ phần hóa tiếp tục làm tăng tính cạnh tranh trong nền kinh tế, thúc đẩy quá trình tái cơ cấu thị trường chứng khoán, củng cố lòng tin của nhân dân về phát triển kinh tế thị trường, tạo bước đổi mới trong nhận thức, tư duy, về quan hệ sản xuất và vai trò của doanh nghiệp nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội.

1.2. Những hạn chế, tồn tại

– Theo báo cáo của Bộ Tài chính, so với kế hoạch đặt ra cả cổ phần hóa và thoái vốn tại các doanh nghiệp có vốn nhà nước đều chậm, tỷ lệ đạt theo kế hoạch thấp: Theo danh mục Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Công văn số 991/TTg-ĐMDN, giai đoạn 2017-2020 phải hoàn thành cổ phần hóa 128 doanh nghiệp, nhưng đến tháng 3 năm 2020 còn 92 doanh nghiệp (Thành phố Hà Nội 13 doanh nghiệp, chiếm 14% kế hoạch; Thành phố Hồ Chí Minh 38 doanh nghiệp, chiếm 40% kế hoạch; Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp 06 doanh nghiệp; Bộ Công Thương 04 doanh nghiệp; Bộ Xây dựng 02 tổng công ty); theo danh mục Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 1232/QĐ-TTg, giai đoạn 2017-2020 phải hoàn thành thoái vốn 403 doanh nghiệp, trong khi đó số lượng doanh nghiệp đã thoái vốn thuộc danh mục nêu trên tính đến nay mới chỉ đạt 21,8% kế hoạch đề ra; về tình hình chuyển giao quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước về SCIC còn 30 doanh nghiệp với giá trị chuyển giao là 630 tỷ đồng (chiếm 5%).

– Khung pháp lý cho các doanh nghiệp trong quá trình cổ phần hóa và hậu cổ phần hóa còn có những bất cập, hạn chế: Chính sách thu hút cổ đông chiến lược còn nhiều ràng buộc về mặt chính sách (thời hạn quy định lựa chọn cổ đông chiến lược ngắn so với các trường hợp cổ phần hóa doanh nghiệp lớn và có cơ cấu tài sản phức tạp); vẫn phát sinh những bất cập làm cho quá trình định giá, đặc biệt là giá trị thương hiệu, giá trị văn hóa trở nên khó khăn, ảnh hưởng đến tiến độ cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước; thiếu chế tài về trả lương đối với lãnh đạo, quản lý trong các doanh nghiệp nhà nước hoạt động thua lỗ; nhiều doanh nghiệp trước và trong quá trình cổ phần hóa thiếu công khai, minh bạch về thông tin, số liệu (đặc biệt là những doanh nghiệp có vấn đề về tài chính hoặc đang được hưởng các lợi thế đặc biệt trong kinh doanh).

– Tỷ lệ chào bán ra công chúng đạt tỷ lệ thành công còn thấp do: Nhà nước vẫn giữ cổ phần chi phối làm các nhà đầu tư chiến lược e ngại về khả năng khống chế doanh nghiệp sau đầu tư khiến các nhà đầu tư không mặn mà, thêm vào đó khoản đặt cọc, ký quỹ cũng tăng lên thành 20% giá trị cổ phần đăng ký mua theo giá khởi điểm (cao hơn so với 10% quy định trong Nghị định số 59/2011/NĐ-CP về chuyển doanh nghiệp 100% vốn nhà nước thành công ty cổ phần); Một số lĩnh vực đặc thù (ví dụ như Công ty cổ phần Cảng Hải Phòng, hay Công ty cổ phần Dược – Trang thiết bị y tế Bình Định) có quy định không bán vốn cho nhà đầu tư nước ngoài và sau đó cũng không được chuyển nhượng cổ phần cho nhà đầu tư nước ngoài, khiến cho khả năng tìm kiếm nhà đầu tư chiến lược bị thu hẹp.

– Nhiều doanh nghiệp sau cổ phần công tác điều hành, quản lý hoạt động sản xuất, kinh doanh vẫn là “bình mới, rượu cũ”, thiếu đột phá: tại một số đơn vị trực thuộc vẫn theo tư duy cũ, nặng tính bao cấp, hành chính; Quyết định của bộ máy lãnh đạo công ty, người đại diện phần vốn nhà nước còn phụ thuộc vào quyết định của Nhà nước, còn nặng nề cơ chế xin – cho, ảnh hưởng đến sự chủ động của doanh nghiệp trong hoạt động sản xuất, kinh doanh và không bắt kịp xu hướng công nghệ (hiện có 23,3% doanh nghiệp nhà nước chưa áp dụng khoa học - công nghệ, trên 25% cho rằng không liên quan, 24,8% cho rằng họ không thay đổi đáng kể).

– Nhiều doanh nghiệp nhà nước hoạt động không hiệu quả từ trước khi cổ phần hóa nhưng sau cổ phần hóa không có cải thiện về hiệu quả hoạt động: Trong 12 doanh nghiệp nhà nước thua lỗ thuộc ngành công thương quản lý (còn 4 dự án còn đang thua lỗ; 2 dự án vẫn dừng sản xuất; 3 dự án xây dựng dở dang); có 4/19 tập đoàn chuyển về Ủy ban này bị thua lỗ; nếu không xử lý triệt để tồn tại tài chính trước khi cổ phần hóa, doanh nghiệp nhà nước sẽ gặp nhiều khó khăn sau cổ phần hóa như giải quyết tranh chấp về tài sản, đất đai, lao động, trợ cấp, công nợ..
.
2. Những vấn đề đặt ra và vai trò của Kiểm toán nhà nước

2.1 Vai trò của Kiểm toán nhà nước trong công tác cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước

Về căn cứ thực hiện kiểm toán
– Luật Kiểm toán nhà nước số 81/2015/QH13: Tại Điều 9 quy định chức năng của Kiểm toán nhà nước: “Kiểm toán nhà nước có chức năng đánh giá, xác nhận, kiến nghị đối với việc quản lý sử dụng tài chính công, tài sản công”; Tại Điều 3, Khoản 10 quy định “Tài chính công bao gồm: Phần vốn nhà nước tại các doanh nghiệp…”; Khoản 11 quy định “Tài sản công bao gồm: đất đai; tài nguyên khoáng sản; nguồn lợi ven biển, vùng trời; tài nguyên thiên nhiên khác; tài sản nhà nước tại cơ quan nhà nước…; tài sản công được giao cho các doanh nghiệp quản lý và sử dụng…”.

– Khoản 1, Điều 27 Nghị định 59/2011/NĐ-CP quy định Kiểm toán nhà nước đối với doanh nghiệp cổ phần hóa: “Đối tượng, phạm vi thực hiện kiểm toán: Trên cơ sở kết quả xác định giá trị doanh nghiệp để cổ phần hóa đã được cơ quan tư vấn xác định và ý kiến của cơ quan có thẩm quyền quyết định giá trị doanh nghiệp, Kiểm toán nhà nước thực hiện kiểm toán kết quả định giá doanh nghiệp và xử lý các vấn đề tài chính trước khi định giá đối với các doanh nghiệp quy mô lớn có vốn nhà nước trên 500 tỷ đồng hoạt động kinh doanh trong những lĩnh vực, ngành nghề đặc thù (như: bảo hiểm, ngân hàng, bưu chính viễn thông, hàng không, khai thác than, dầu khí, khai thác mỏ quý hiếm khác); các Công ty mẹ thuộc Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty nhà nước và các doanh nghiệp khác theo yêu cầu của Thủ tướng Chính phủ”.
– Khoản 4 Điều 1 Nghị định 189/2013/NĐ-CP sửa đổi Điều 27 Nghị định 59/2011/NĐ-CP quy định: “Đối tượng, phạm vi thực hiện kiểm toán: Trên cơ sở kết quả xác định giá trị doanh nghiệp để cổ phần hóa đã được cơ quan tư vấn xác định và ý kiến của cơ quan có thẩm quyền quyết định giá trị doanh nghiệp, Kiểm toán nhà nước thực hiện kiểm toán kết quả định giá doanh nghiệp và xử lý các vấn đề về tài chính trước khi định giá đối với các doanh nghiệp sau: Công ty mẹ thuộc Tập đoàn kinh tế nhà nước; Công ty mẹ thuộc Tổng công ty nhà nước và các công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên khác khi có yêu cầu của Thủ tướng Chính phủ”.

Với chức năng, nhiệm vụ được giao, trong những năm qua Kiểm toán nhà nước đã triển khai kiểm toán các cuộc kiểm toán liên quan đến công tác cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước: Kiểm toán kết quả tư vấn định giá trị doanh nghiệp; kiểm toán quyết toán giá trị phần vốn nhà nước tại thời điểm chính thức chuyển sang công ty cổ phần; lồng ghép kiểm toán công tác thực hiện đề án cổ phần hóa khi kiểm toán báo cáo tài chính doanh nghiệp nhà nước. Việc Kiểm toán nhà nước kiểm toán các vấn đề liên quan đến cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước thể hiện rõ vai trò của kiểm toán thể hiện trên 6 khía cạnh chủ yếu: Cung cấp thông tin đáng tin cậy để cơ quan có thẩm quyền quyết định giá trị doanh nghiệp nhà nước phục vụ cho cổ phần hóa; Cung cấp thông tin để các cơ quan dân cử thực hiện thẩm quyền giám sát hoạt động cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước; Góp phần minh bạch hoạt động cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước nói chung và xác định giá trị doanh nghiệp, xử lý các vấn đề tài chính trước khi cổ phần hóa nói riêng; Phát hiện các tồn tại, hạn chế trong cơ chế, chính sách liên quan đến công tác cổ phần hóa, xác định giá trị doanh nghiệp và xử lý tài chính để qua đó kiến nghị với các cơ quan chức năng có thẩm quyền xử lý các tồn tại, hạn chế nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước; Phát hiện các gian lận, vi phạm chính sách, chế độ về xác định giá trị doanh nghiệp và xử lý các vấn đề tài chính, các hiện tượng tiêu cực làm thất thoát tài sản của nhà nước khi tiến hành cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nước; Ngăn ngừa các tổ chức, cá nhân có liên quan mắc sai phạm trong quá trình xác định giá trị doanh nghiệp và xử lý các vấn đề tài chính.

Kết quả kiểm toán của Kiểm toán nhà nước và thực tiễn cho thấy công tác cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước trong thời gian qua còn một số vấn đề đặt ra như sau:

(1) Môi trường pháp lý về cổ phần hóa nói chung, xác định giá trị doanh nghiệp để cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước nói riêng còn chưa hoàn chỉnh.

– Các quy định, hướng dẫn phương pháp định giá còn có những hạn chế nên gặp khó khăn khi áp dụng:

+ Theo quy định hiện hành của Nhà nước thì có một số phương pháp xác định giá trị doanh nghiệp, đó là: Phương pháp tài sản; Phương pháp dòng tiền chiết khấu; Phương pháp lợi nhuận và Phương pháp hiện tại hóa lợi tức cổ phần. Tuy nhiên, trong thực tế các phương pháp lợi nhuận và phương pháp hiện tại hóa lợi tức cổ phần chưa có doanh nghiệp nào xác định giá trị doanh nghiệp theo phương pháp này.

+ Qua thực tế cho thấy, hầu hết các doanh nghiệp sử dụng phương pháp tài sản song do thiếu thông tin về thị trường để xác định giá trị còn lại của tài sản (nhà xưởng, máy móc…); chưa có tiêu chuẩn cụ thể để định giá thương hiệu, uy tín, mẫu mã nên chưa tính được hết giá trị tiềm năng của doanh nghiệp; chưa có hướng dẫn cụ thể cho việc định giá các tài sản vô hình (như danh tiếng, uy tín trên thị trường, nhãn hiệu, quyền sở hữu trí tuệ,…) do đó việc định giá tài sản vô hình sẽ phụ thuộc nhiều vào ý kiến chủ quan của người định giá dẫn đến việc giá trị của chúng có thể cao hơn hoặc thấp hơn giá trị hợp lý.

+ Phương pháp dòng tiền chiết khấu được đánh giá là ưu việt hơn nhưng lại chưa được áp dụng rộng rãi, một phần do tính chất phức tạp của phương pháp, chỉ áp dụng được với các doanh nghiệp thống kê được tối thiểu 5 năm trước cổ phần hóa và có kế hoạch sản xuất tối thiểu 5 năm (phụ thuộc vào thống kê đầu vào); khó có thể xác định được tỷ lệ chiết khấu (do thiếu dữ liệu thống kê để xác định chỉ số bình quân của ngành: EPS, IRR,…) dẫn đến kết quả chưa phản ánh đúng giá trị thực của doanh nghiệp.

– Các văn bản hướng dẫn định giá doanh nghiệp có một số vấn đề chưa cụ thể hoặc chưa được đề cập đến: Chưa có hướng dẫn cụ thể đối với phần cổ tức sẽ được hưởng tại các doanh nghiệp đầu tư nhưng chưa chia và các lợi nhuận chưa chia khi cổ phần hóa, có thể dẫn đến thất thoát cho nhà nước; Đối với các dự án kinh doanh bất động sản chưa hoàn tất thủ tục đầu tư chưa đưa vào kinh doanh, nhưng đã có thỏa thuận đặt cọc chuyển nhượng cho nhà đầu tư khác (có thể gây thiệt hại cho nhà nước) nhưng chưa đề cập đến.

(2) Việc xác định giá trị doanh nghiệp và quyết toán giá trị phần vốn nhà nước tại thời điểm chính thức chuyển thành công ty cổ phần chưa chính xác, còn nhiều hạn chế, tồn tại.

– Kết quả kiểm toán 31 cuộc kiểm toán kết quả định giá và xử lý các vấn đề tài chính trước khi chính thức công bố giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa: đã xác định tăng giá trị thực tế vốn nhà nước 32.923,1 tỷ đồng. Ngoài ra phát hiện, chỉ ra các tồn tại, sai phạm điển hình khi định giá và xử lý các vấn đề tài chính của doanh nghiệp nhà nước cổ phần hóa: Không xác định, phân loại và tập hợp đúng, đầy đủ chi phí thương hiệu, tiềm năng phát triển dẫn đến xác định thiếu lợi thế kinh doanh; tập hợp thừa/thiếu tài sản cố định khi tiến hành cổ phần hóa; không xác định giá trị thị trường đối với hàng hóa, vật tư công cụ và nguyên vật liệu tồn kho; xác định sai nguyên giá của tài sản cố định; đánh giá sai giá trị còn lại của tài sản máy móc của doanh nghiệp cổ phần hóa; xác định giá trị một số khoản công nợ, đầu tư tài chính không đúng quy định…

– Kết quả kiểm toán việc quyết toán giá trị phần vốn nhà nước tại thời điểm chính thức chuyển thành công ty cổ phần năm 2019: Một số đơn vị xác định kết quả kinh doanh từ giai đoạn xác định giá trị doanh nghiệp đến thời điểm chính thức chuyển sang công ty cổ phần chưa chính xác, kết quả kiểm toán tăng giá trị phần vốn nhà nước 7 tổng công ty là 1.258 tỷ đồng (kết quả kiểm toán 2019). Ngoài ra: Các đơn vị được kiểm toán hầu hết đối chiếu xác nhận nợ phải thu, phải trả chưa đầy đủ (tổng công ty vật liệu xây dựng số 1 chỉ đạt 40,9%, tổng công ty đầu tư nước và môi trường Việt Nam là 43%…); chậm hoàn thành bán cổ phần và hoàn thiện thủ tục chuyển giao sang công ty cổ phần (tổng công ty Sông Đà, Viglacera, tổng công ty sản xuất – xuất nhập khẩu Bình Dương).

(3) Việc xác định giá trị sử dụng đất đưa vào giá trị doanh nghiệp khi cổ phần hóa có nhiều bất cập dẫn đến làm chậm tiến độ cổ phần hóa

– Một trong những vướng mắc lớn nhất là liên quan đến khâu rà soát phương án sắp xếp, xử lý nhà đất và phê duyệt phương án sử dụng đất và xác định giá trị quyền sử dụng đất: phải trải qua nhiều quy trình, thủ tục, mất nhiều thời gian; rất khó để tính được lợi thế giá trị quyền sử dụng đất đối với đất doanh nghiệp đang thuê của Nhà nước; khó xác định giá trị quyền sử dụng đất đúng với giá thị trường (do ở Việt Nam chưa có thị trường chuẩn để tham khảo, giá đất ảnh hưởng bởi nhiều yếu tố như: diện tích, cơ sở hạ tầng, hướng mặt tiền,…); khi có vướng mắc liên quan đến vấn đề xử lý đất đai thì tâm lý chung ngại trách nhiệm, không giám quyết định, đùn đẩy trách nhiệm, mất nhiều thời gian xin ý kiến dẫn đến chậm tiến độ cổ phần hóa.

– Trong công tác quản lý sử dụng đất khi cổ phần hóa còn tồn tại: một số đơn vị chậm bàn giao tài sản, đất đai theo phương án cổ phần hóa (tổng công ty xây dựng Hà Nội, tổng công ty xuất nhập khẩu Bình Dương,…); xây dựng phương án sử dụng đất chưa đầy đủ trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt (tổng công ty Đầu tư phát triển đô thị và khu công nghiệp Việt Nam, các doanh nghiệp Hà Nội…); một số Ủy ban nhân dân tỉnh thành phố chưa có ý kiến hoặc ý kiến chưa đầy đủ về phương án sử dụng đất.

– Việc đưa giá trị quyền sử dụng đất vào giá trị doanh nghiệp cũng có những bất cập: nhiều nhà đầu tư chiến lược tham gia cổ phần của doanh nghiệp nhà nước chỉ nhằm mục đích chính là bất động sản và những khu đất vàng hơn là nhằm vào thương hiệu hoặc ngành kinh doanh chính của doanh nghiệp. Khi đã nắm được doanh nghiệp là tìm cách chuyển nhượng đất, chuyển mục đích sử dụng đất xây dựng nhà ở để bán lại quyền lợi cho nhà đầu tư rất lớn, không tập trung vào đầu tư phát triển doanh nghiệp theo hoạt động sản xuất kinh doanh chính.

(4) Nhiều doanh nghiệp không bán được hết cổ phần theo phương án được phê duyệt, hoặc tỷ lệ bán ra ngoài được rất nhỏ. Các tập đoàn, tổng công ty mới chỉ thoái được khoảng 40% số vốn phải thoái ra khỏi lĩnh vực ngân hàng, bảo hiểm, bất động sản, chứng khoán, quỹ đầu tư. Một số doanh nghiệp thoái vốn không triệt để, lĩnh vực nhà nước không cần nắm giữ nhưng tỷ lệ thoái vốn thấp, tỷ lệ vốn Nhà nước nắm giữ vẫn ở mức cao, chưa đa dạng hóa sở hữu.

(5) Quản lý vốn tại các doanh nghiệp có phần vốn nhà nước không chi phối khó khăn, đặc biệt là tại các doanh nghiệp kinh doanh thua lỗ, thuộc diện giám sát tài chính hoặc có cổ đông lớn thiếu hợp tác.

(6) Một số doanh nghiệp sau cổ phần có hiệu quả kinh doanh không cao, không có nhiều thay đổi khi tỷ lệ vốn nhà nước còn cao: dù đã cổ phần hóa nhưng cổ đông nhà nước vẫn nắm quyền quyết định nên thực chất không có nhiều đổi mới, sự cạnh tranh có sự bất lợi hơn so với các doanh nghiệp tư nhân (chủ doanh nghiệp toàn quyền quyết định), nên hoạt động kinh doanh sau cổ phần hóa ngày càng đi xuống (Tổng công ty cổ phần lương thực Miền Nam lỗ 1.488 tỷ, Tổng công ty cổ phần xây dựng Sông Hồng 387 tỷ,…).

(7) Việc chuyển giao quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp của các bộ, ngành, Ủy ban nhân dân các tỉnh về Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn Nhà nước (SCIC) chưa tốt và chậm; việc thực hiện mục tiêu quản lý, đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước tại doanh nghiệp gắn với quá trình tích tụ, tập trung vốn nhà nước vào các ngành, lĩnh vực quan trọng, chưa đạt hiệu quả như mong muốn.

2. Giải pháp nâng cao hiệu quả công tác cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước

Từ thực trạng giải ngân vốn đầu tư công chậm diễn ra trong nhiều năm qua và thực tiễn kiểm toán của Kiểm toán nhà nước, xin đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả công tác cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước như sau:

Thứ nhất, Cần hoàn thiện các hướng dẫn về công tác xác định giá trị doanh nghiệp để khắc phục các tồn tại: phải tiếp tục nghiên cứu kinh nghiệm các nước trên thế giới, để có thể đưa ra phương pháp định giá doanh nghiệp phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội và tập quán ở nước ta hiện nay; bổ sung cụ thể hướng dẫn khi xác định giá trị thực tế vốn nhà nước tại doanh nghiệp: quy đổi giá trị các khoản nợ phải trả có nguồn gốc ngoại tệ; giá trị tiềm năng phát triển; giá trị lợi thế quyền thuê đất; định giá các tài sản vô hình (như danh tiếng, uy tín trên thị trường, thương hiệu,…); các khoản đầu tư tài chính phải tính đến các khoản lợi ích chưa được chia (thuộc giai đoạn trước cổ phần hóa).

Thứ hai, Tăng cường tính minh bạch trên thị trường thông qua các chế tài được quy định rõ trong các văn bản quy định: doanh nghiệp phải công khai thông tin về tình hình tài chính, kết quả hoạt động, các tồn đọng tài chính, cũng như lợi ích sẽ được hưởng từ các khoản đầu tư nhưng chưa chia, tình hình đất đai, phương án xử lý, sắp xếp đất đai khi cổ phần hóa.

Thứ ba, Chính phủ xem xét, tổ chức tổng kết công tác cổ phần hóa, tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước: nhằm phát huy những ưu điểm, khắc phục tồn tại yếu kém, đồng thời có giải pháp thúc đẩy doanh nghiệp phát triển, đặc biệt doanh nghiệp sau cổ phần hóa, đối với các doanh nghiệp nhà nước chưa cổ phần hóa nhưng làm ăn có hiệu quả cần nghiên cứu hoàn thiện mô hình để phát triển.

Thứ tư, Phải quy định rõ cơ chế rõ ràng, xử lý trách nhiệm của người đứng đầu trong việc chậm tiến độ cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước: Để khắc phục tình trạng một bộ phận lãnh đạo đại diện chủ sở hữu doanh nghiệp nhà nước có tâm lý e ngại khi cổ phần hóa sẽ mất vai trò lãnh đạo, quyền lợi tại doanh nghiệp.

Thứ năm, Cần có chính sách quản lý chặt chẽ đất đai sau cổ phần hóa bảo đảm đúng mục đích sử dụng đất: Quản lý chặt chẽ việc chuyển mục đích sử dụng đất từ đất cơ sở kinh doanh sang các dự án nhà ở để bán; nếu người sử dụng không có nhu cầu sử dụng theo mục đích thì thu hồi, chuyển giao cho người khác hoặc tổ chức đấu giá để điều tiết lợi ích cho nhà nước; nghiên cứu giải pháp phù hợp đối với xác định tiền sử dụng đất đối với cơ sở kinh doanh vào giá trị doanh nghiệp chưa qua đấu giá nếu sau khi cổ phần hóa chuyển mục đích sang các dự án nhà ở để bán phải điều tiết lợi ích cho nhà nước; các trường hợp sử dụng sai mục đích cần có chế tài xử lý mạnh để cổ phần hóa đi vào thực chất.

Thứ sáu, Đối với các dự án đầu tư các nhà máy không hiệu quả, chưa đi vào hoạt động: cần có nhiều giải pháp đồng bộ, đồng lòng của nhiều cơ quan, bộ ngành và tổ chức chính trị trong việc xử lý, hỗ trợ; đánh giá phân loại cụ thể từng dự án để có giải pháp sắp xếp, hỗ trợ, cổ phần hóa, hay bán đối với từng dự án: các nhà máy có thể hoạt động cần có sự hỗ trợ về tín dụng, cơ chế để doanh nghiệp phục hồi, phát triển sản xuất sau đó với thực hiện các bước sắp xếp lại doanh nghiệp (khi đó bán và cổ phần hóa mới có hiệu quả); các dự án chưa hoạt động do thiếu vốn đầu tư, cần cung cấp tài chính để hoàn thành dự án sớm đưa vào hoạt động sau đó thực hiện bán, kêu gọi đầu tư, cổ phần hóa (nếu có hiệu quả hơn để nằm im) giảm được thiệt hại cho nhà nước.

Thứ bảy, Cần có quy định cụ thể trách nhiệm của người đại diện vốn trong việc thực hiện quyền đại diện vốn trong Công ty cổ phần: đôn đốc các doanh nghiệp thực hiện các nghĩa vụ cho nhà nước, các biện pháp khi các đơn vị không thực hiện; quyền giám sát để phát hiện những bất cấp, tồn tại về tài chính, những nguy cơ ảnh hưởng đến kết quả sản xuất kinh doanh để báo cáo các cấp có thẩm quyền xử lý kịp thời, các biện pháp hỗ trợ để tránh gây thất thoát cho nhà nước.

Thứ tám, Đối với Kiểm toán nhà nước để nâng cao hiệu quả kiểm toán công tác cổ phần hóa, xác định giá trị doanh nghiệp nhà nước cần thực hiện một số giải pháp:

– Xây dựng một bộ phận kiểm toán viên nhà nước chuyên sâu về kiểm toán lĩnh vực cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước nói chung và xác định giá trị doanh nghiệp nói riêng: Kiểm toán viên tham gia hoạt động kiểm toán này đòi hỏi không những chỉ giỏi về kiểm toán mà cần phải thông hiểu về lĩnh vực hoạt động của đơn vị cổ phần hóa, có kinh nghiệm thực tiễn trong việc xác định giá trị doanh nghiệp; trang bị các kỹ năng phát hiện các thủ thuật làm giảm giá trị doanh nghiệp được định giá bằng việc thực hiện các thủ thuật kế toán.

– Đoàn kiểm toán cần chú trọng công tác lập Kế hoạch kiểm toán, vận dụng đầy đủ triệt để phương pháp tiếp cận kiểm toán dựa trên đánh giá rủi ro, xác định trọng yếu kiểm toán, xác định đầy đủ các trọng yếu kiểm toán, từ đó đưa ra các thủ tục kiểm toán phù hợp.

– Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin, các công nghệ kiểm toán hiện đại, có hiệu quả cao vào hoạt động kiểm toán, tăng cường áp dụng các phương pháp điều tra, xác minh khi xác định giá trị đất đai, tài sản.

– Cần xây dựng hướng dẫn kiểm toán đối với Công ty cổ phần hóa có vốn nhà nước dưới 50% vốn điều lệ, để chấn chỉnh các sai sót trong quản lý, giúp đại diện phần vốn nhà nước thực hiện đầy đủ trách nhiệm để đảm bảo bảo vệ lợi ích nhà nước.

Có thể nói, vai trò của Kiểm toán nhà nước trong việc xác định giá trị doanh nghiệp là điều kiện cần và đủ, hoạt động kiểm toán không chỉ dừng lại ở việc xác định tăng giá trị thực tế vốn nhà nước, kiến nghị xử lý tài chính, mà quan trọng hơn là việc Kiểm toán nhà nước đã đánh giá thực trạng công tác định giá doanh nghiệp, các tồn tại bất cập đang diễn ra trong quá trình cổ phần hóa để kịp thời kiến nghị Chính phủ, Quốc hội xem xét, chỉnh sửa, bổ sung cơ chế chính sách hiện hành nhằm đẩy nhanh tiến độ cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước. Thông qua đó, Kiểm toán nhà nước cũng khẳng định vai trò là công cụ hữu hiệu của Nhà nước trong kiểm toán, giám sát quản lý và sử dụng tài chính công, tài sản công, tạo niềm tin cho công chúng; giúp Quốc hội và Chính phủ trong thực hiện các chủ trương lớn về cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước và tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, trọng tâm là các Tập đoàn, Tổng công ty nhà nước trong thời gian tới./.

TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Nghị định số 59/2011/NĐ-CP, Nghị định 189/2013/NĐ-CP ngày 20/11/2013, Nghị định 116/2015/NĐ-CP ngày 11/11/2015, Nghị định số 126/2017/NĐ-CP của Chính phủ về chuyển doanh nghiệp nhà nước và công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do doanh nghiệp nhà nước đầu tư 100% vốn điều lệ thành công ty cổ phần.
2. Báo cáo tổng hợp kết quả kiểm toán của Kiểm toán nhà nước năm 2015-2019.
3. Kỷ yếu Tọa đàm “Kỹ năng kiểm toán kết quả xử lý các vấn đề tài chính và tư vấn định giá trước khi chính thức công bố giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa”.
4.
5. Ban chỉ đạo đổi mới và phát triển doanh nghiệp, Báo cáo tình hình thực hiện tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước.

Ths. Ngô Minh Kiểm –Vụ trưởng Vụ Chế độ và Kiểm soát chất lượng kiểm toán, Kiểm toán nhà nước
(Tạp chí Nghiên cứu khoa học kiểm toán số 159).

Công cuộc cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước được bắt đầu thí điểm từ năm 1990 – 1991 và chính thức triển khai vào năm 1992 với chiến lược đặt ra là cơ bản hoàn thành vào năm 2020. Cùng với việc tái cơ cấu nền kinh tế, việc cơ cấu lại các doanh nghiệp nhà nước, các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước được đẩy mạnh trong giai đoạn 2011- 2015 và 2016 – 2020 để đảm bảo vận hành đầy đủ cơ chế thị trường.- Tính từ năm 2011 đến nay, tổng số doanh nghiệp đã được cổ phần hóa là 631 doanh nghiệp, với tổng giá trị doanh nghiệp thực tế 1.040.244 tỷ đồng, vốn nhà nước thực tế 317.739 tỷ đồng.- Cơ chế, chính sách về đổi mới tổ chức, quản lý, sắp xếp, cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước đã được ban hành, sửa đổi, bổ sung khá đầy đủ và đồng bộ: Nghị định 59/2011/NĐ-CP ngày 18/7/2011, Nghị định 189/2013/NĐ-CP ngày 20/11/2013, Nghị định 116/2015/NĐ-CP ngày 11/11/2015, Nghị định 126/2017/NĐ-CP ngày 16/11/2017, Thông tư số 127/2014/TT-BTC ngày 05/9/2014, Thông tư số 21/2019/TT-BTC ngày 11/4/2019… tạo hành lang pháp lý cho công tác cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước.- Doanh nghiệp nhà nước đã giảm mạnh về số lượng, tập trung hơn vào những ngành, lĩnh vực then chốt, cơ bản thực hiện được vai trò, nhiệm vụ được giao, làm nòng cốt để kinh tế nhà nước định hướng điều tiết, ổn định kinh tế vĩ mô;- Hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp sau cổ phần hóa được nâng lên: Hầu hết các doanh nghiệp nhà nước sau khi cổ phần hóa đều có tốc độ tăng trưởng khá, hoạt động hiệu quả hơn. Sự ra đời của các công ty cổ phần thông qua hoạt động cổ phần hóa tiếp tục làm tăng tính cạnh tranh trong nền kinh tế, thúc đẩy quá trình tái cơ cấu thị trường chứng khoán, củng cố lòng tin của nhân dân về phát triển kinh tế thị trường, tạo bước đổi mới trong nhận thức, tư duy, về quan hệ sản xuất và vai trò của doanh nghiệp nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội.- Theo báo cáo của Bộ Tài chính, so với kế hoạch đặt ra cả cổ phần hóa và thoái vốn tại các doanh nghiệp có vốn nhà nước đều chậm, tỷ lệ đạt theo kế hoạch thấp: Theo danh mục Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Công văn số 991/TTg-ĐMDN, giai đoạn 2017-2020 phải hoàn thành cổ phần hóa 128 doanh nghiệp, nhưng đến tháng 3 năm 2020 còn 92 doanh nghiệp (Thành phố Hà Nội 13 doanh nghiệp, chiếm 14% kế hoạch; Thành phố Hồ Chí Minh 38 doanh nghiệp, chiếm 40% kế hoạch; Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp 06 doanh nghiệp; Bộ Công Thương 04 doanh nghiệp; Bộ Xây dựng 02 tổng công ty); theo danh mục Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 1232/QĐ-TTg, giai đoạn 2017-2020 phải hoàn thành thoái vốn 403 doanh nghiệp, trong khi đó số lượng doanh nghiệp đã thoái vốn thuộc danh mục nêu trên tính đến nay mới chỉ đạt 21,8% kế hoạch đề ra; về tình hình chuyển giao quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước về SCIC còn 30 doanh nghiệp với giá trị chuyển giao là 630 tỷ đồng (chiếm 5%).- Khung pháp lý cho các doanh nghiệp trong quá trình cổ phần hóa và hậu cổ phần hóa còn có những bất cập, hạn chế: Chính sách thu hút cổ đông chiến lược còn nhiều ràng buộc về mặt chính sách (thời hạn quy định lựa chọn cổ đông chiến lược ngắn so với các trường hợp cổ phần hóa doanh nghiệp lớn và có cơ cấu tài sản phức tạp); vẫn phát sinh những bất cập làm cho quá trình định giá, đặc biệt là giá trị thương hiệu, giá trị văn hóa trở nên khó khăn, ảnh hưởng đến tiến độ cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước; thiếu chế tài về trả lương đối với lãnh đạo, quản lý trong các doanh nghiệp nhà nước hoạt động thua lỗ; nhiều doanh nghiệp trước và trong quá trình cổ phần hóa thiếu công khai, minh bạch về thông tin, số liệu (đặc biệt là những doanh nghiệp có vấn đề về tài chính hoặc đang được hưởng các lợi thế đặc biệt trong kinh doanh).- Tỷ lệ chào bán ra công chúng đạt tỷ lệ thành công còn thấp do: Nhà nước vẫn giữ cổ phần chi phối làm các nhà đầu tư chiến lược e ngại về khả năng khống chế doanh nghiệp sau đầu tư khiến các nhà đầu tư không mặn mà, thêm vào đó khoản đặt cọc, ký quỹ cũng tăng lên thành 20% giá trị cổ phần đăng ký mua theo giá khởi điểm (cao hơn so với 10% quy định trong Nghị định số 59/2011/NĐ-CP về chuyển doanh nghiệp 100% vốn nhà nước thành công ty cổ phần); Một số lĩnh vực đặc thù (ví dụ như Công ty cổ phần Cảng Hải Phòng, hay Công ty cổ phần Dược – Trang thiết bị y tế Bình Định) có quy định không bán vốn cho nhà đầu tư nước ngoài và sau đó cũng không được chuyển nhượng cổ phần cho nhà đầu tư nước ngoài, khiến cho khả năng tìm kiếm nhà đầu tư chiến lược bị thu hẹp.- Nhiều doanh nghiệp sau cổ phần công tác điều hành, quản lý hoạt động sản xuất, kinh doanh vẫn là “bình mới, rượu cũ”, thiếu đột phá: tại một số đơn vị trực thuộc vẫn theo tư duy cũ, nặng tính bao cấp, hành chính; Quyết định của bộ máy lãnh đạo công ty, người đại diện phần vốn nhà nước còn phụ thuộc vào quyết định của Nhà nước, còn nặng nề cơ chế xin – cho, ảnh hưởng đến sự chủ động của doanh nghiệp trong hoạt động sản xuất, kinh doanh và không bắt kịp xu hướng công nghệ (hiện có 23,3% doanh nghiệp nhà nước chưa áp dụng khoa học – công nghệ, trên 25% cho rằng không liên quan, 24,8% cho rằng họ không thay đổi đáng kể).- Nhiều doanh nghiệp nhà nước hoạt động không hiệu quả từ trước khi cổ phần hóa nhưng sau cổ phần hóa không có cải thiện về hiệu quả hoạt động: Trong 12 doanh nghiệp nhà nước thua lỗ thuộc ngành công thương quản lý (còn 4 dự án còn đang thua lỗ; 2 dự án vẫn dừng sản xuất; 3 dự án xây dựng dở dang); có 4/19 tập đoàn chuyển về Ủy ban này bị thua lỗ; nếu không xử lý triệt để tồn tại tài chính trước khi cổ phần hóa, doanh nghiệp nhà nước sẽ gặp nhiều khó khăn sau cổ phần hóa như giải quyết tranh chấp về tài sản, đất đai, lao động, trợ cấp, công nợ..- Luật Kiểm toán nhà nước số 81/2015/QH13: Tại Điều 9 quy định chức năng của Kiểm toán nhà nước: “Kiểm toán nhà nước có chức năng đánh giá, xác nhận, kiến nghị đối với việc quản lý sử dụng tài chính công, tài sản công”; Tại Điều 3, Khoản 10 quy định “Tài chính công bao gồm: Phần vốn nhà nước tại các doanh nghiệp…”; Khoản 11 quy định “Tài sản công bao gồm: đất đai; tài nguyên khoáng sản; nguồn lợi ven biển, vùng trời; tài nguyên thiên nhiên khác; tài sản nhà nước tại cơ quan nhà nước…; tài sản công được giao cho các doanh nghiệp quản lý và sử dụng…”.- Khoản 1, Điều 27 Nghị định 59/2011/NĐ-CP quy định Kiểm toán nhà nước đối với doanh nghiệp cổ phần hóa: “Đối tượng, phạm vi thực hiện kiểm toán: Trên cơ sở kết quả xác định giá trị doanh nghiệp để cổ phần hóa đã được cơ quan tư vấn xác định và ý kiến của cơ quan có thẩm quyền quyết định giá trị doanh nghiệp, Kiểm toán nhà nước thực hiện kiểm toán kết quả định giá doanh nghiệp và xử lý các vấn đề tài chính trước khi định giá đối với các doanh nghiệp quy mô lớn có vốn nhà nước trên 500 tỷ đồng hoạt động kinh doanh trong những lĩnh vực, ngành nghề đặc thù (như: bảo hiểm, ngân hàng, bưu chính viễn thông, hàng không, khai thác than, dầu khí, khai thác mỏ quý hiếm khác); các Công ty mẹ thuộc Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty nhà nước và các doanh nghiệp khác theo yêu cầu của Thủ tướng Chính phủ”.- Khoản 4 Điều 1 Nghị định 189/2013/NĐ-CP sửa đổi Điều 27 Nghị định 59/2011/NĐ-CP quy định: “Đối tượng, phạm vi thực hiện kiểm toán: Trên cơ sở kết quả xác định giá trị doanh nghiệp để cổ phần hóa đã được cơ quan tư vấn xác định và ý kiến của cơ quan có thẩm quyền quyết định giá trị doanh nghiệp, Kiểm toán nhà nước thực hiện kiểm toán kết quả định giá doanh nghiệp và xử lý các vấn đề về tài chính trước khi định giá đối với các doanh nghiệp sau: Công ty mẹ thuộc Tập đoàn kinh tế nhà nước; Công ty mẹ thuộc Tổng công ty nhà nước và các công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên khác khi có yêu cầu của Thủ tướng Chính phủ”.Với chức năng, nhiệm vụ được giao, trong những năm qua Kiểm toán nhà nước đã triển khai kiểm toán các cuộc kiểm toán liên quan đến công tác cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước: Kiểm toán kết quả tư vấn định giá trị doanh nghiệp; kiểm toán quyết toán giá trị phần vốn nhà nước tại thời điểm chính thức chuyển sang công ty cổ phần; lồng ghép kiểm toán công tác thực hiện đề án cổ phần hóa khi kiểm toán báo cáo tài chính doanh nghiệp nhà nước. Việc Kiểm toán nhà nước kiểm toán các vấn đề liên quan đến cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước thể hiện rõ vai trò của kiểm toán thể hiện trên 6 khía cạnh chủ yếu: Cung cấp thông tin đáng tin cậy để cơ quan có thẩm quyền quyết định giá trị doanh nghiệp nhà nước phục vụ cho cổ phần hóa; Cung cấp thông tin để các cơ quan dân cử thực hiện thẩm quyền giám sát hoạt động cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước; Góp phần minh bạch hoạt động cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước nói chung và xác định giá trị doanh nghiệp, xử lý các vấn đề tài chính trước khi cổ phần hóa nói riêng; Phát hiện các tồn tại, hạn chế trong cơ chế, chính sách liên quan đến công tác cổ phần hóa, xác định giá trị doanh nghiệp và xử lý tài chính để qua đó kiến nghị với các cơ quan chức năng có thẩm quyền xử lý các tồn tại, hạn chế nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước; Phát hiện các gian lận, vi phạm chính sách, chế độ về xác định giá trị doanh nghiệp và xử lý các vấn đề tài chính, các hiện tượng tiêu cực làm thất thoát tài sản của nhà nước khi tiến hành cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nước; Ngăn ngừa các tổ chức, cá nhân có liên quan mắc sai phạm trong quá trình xác định giá trị doanh nghiệp và xử lý các vấn đề tài chính.(1) Môi trường pháp lý về cổ phần hóa nói chung, xác định giá trị doanh nghiệp để cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước nói riêng còn chưa hoàn chỉnh.- Các quy định, hướng dẫn phương pháp định giá còn có những hạn chế nên gặp khó khăn khi áp dụng:+ Theo quy định hiện hành của Nhà nước thì có một số phương pháp xác định giá trị doanh nghiệp, đó là: Phương pháp tài sản; Phương pháp dòng tiền chiết khấu; Phương pháp lợi nhuận và Phương pháp hiện tại hóa lợi tức cổ phần. Tuy nhiên, trong thực tế các phương pháp lợi nhuận và phương pháp hiện tại hóa lợi tức cổ phần chưa có doanh nghiệp nào xác định giá trị doanh nghiệp theo phương pháp này.+ Qua thực tế cho thấy, hầu hết các doanh nghiệp sử dụng phương pháp tài sản song do thiếu thông tin về thị trường để xác định giá trị còn lại của tài sản (nhà xưởng, máy móc…); chưa có tiêu chuẩn cụ thể để định giá thương hiệu, uy tín, mẫu mã nên chưa tính được hết giá trị tiềm năng của doanh nghiệp; chưa có hướng dẫn cụ thể cho việc định giá các tài sản vô hình (như danh tiếng, uy tín trên thị trường, nhãn hiệu, quyền sở hữu trí tuệ,…) do đó việc định giá tài sản vô hình sẽ phụ thuộc nhiều vào ý kiến chủ quan của người định giá dẫn đến việc giá trị của chúng có thể cao hơn hoặc thấp hơn giá trị hợp lý.+ Phương pháp dòng tiền chiết khấu được đánh giá là ưu việt hơn nhưng lại chưa được áp dụng rộng rãi, một phần do tính chất phức tạp của phương pháp, chỉ áp dụng được với các doanh nghiệp thống kê được tối thiểu 5 năm trước cổ phần hóa và có kế hoạch sản xuất tối thiểu 5 năm (phụ thuộc vào thống kê đầu vào); khó có thể xác định được tỷ lệ chiết khấu (do thiếu dữ liệu thống kê để xác định chỉ số bình quân của ngành: EPS, IRR,…) dẫn đến kết quả chưa phản ánh đúng giá trị thực của doanh nghiệp.- Các văn bản hướng dẫn định giá doanh nghiệp có một số vấn đề chưa cụ thể hoặc chưa được đề cập đến: Chưa có hướng dẫn cụ thể đối với phần cổ tức sẽ được hưởng tại các doanh nghiệp đầu tư nhưng chưa chia và các lợi nhuận chưa chia khi cổ phần hóa, có thể dẫn đến thất thoát cho nhà nước; Đối với các dự án kinh doanh bất động sản chưa hoàn tất thủ tục đầu tư chưa đưa vào kinh doanh, nhưng đã có thỏa thuận đặt cọc chuyển nhượng cho nhà đầu tư khác (có thể gây thiệt hại cho nhà nước) nhưng chưa đề cập đến.(2) Việc xác định giá trị doanh nghiệp và quyết toán giá trị phần vốn nhà nước tại thời điểm chính thức chuyển thành công ty cổ phần chưa chính xác, còn nhiều hạn chế, tồn tại.- Kết quả kiểm toán 31 cuộc kiểm toán kết quả định giá và xử lý các vấn đề tài chính trước khi chính thức công bố giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa: đã xác định tăng giá trị thực tế vốn nhà nước 32.923,1 tỷ đồng. Ngoài ra phát hiện, chỉ ra các tồn tại, sai phạm điển hình khi định giá và xử lý các vấn đề tài chính của doanh nghiệp nhà nước cổ phần hóa: Không xác định, phân loại và tập hợp đúng, đầy đủ chi phí thương hiệu, tiềm năng phát triển dẫn đến xác định thiếu lợi thế kinh doanh; tập hợp thừa/thiếu tài sản cố định khi tiến hành cổ phần hóa; không xác định giá trị thị trường đối với hàng hóa, vật tư công cụ và nguyên vật liệu tồn kho; xác định sai nguyên giá của tài sản cố định; đánh giá sai giá trị còn lại của tài sản máy móc của doanh nghiệp cổ phần hóa; xác định giá trị một số khoản công nợ, đầu tư tài chính không đúng quy định…- Kết quả kiểm toán việc quyết toán giá trị phần vốn nhà nước tại thời điểm chính thức chuyển thành công ty cổ phần năm 2019: Một số đơn vị xác định kết quả kinh doanh từ giai đoạn xác định giá trị doanh nghiệp đến thời điểm chính thức chuyển sang công ty cổ phần chưa chính xác, kết quả kiểm toán tăng giá trị phần vốn nhà nước 7 tổng công ty là 1.258 tỷ đồng (kết quả kiểm toán 2019). Ngoài ra: Các đơn vị được kiểm toán hầu hết đối chiếu xác nhận nợ phải thu, phải trả chưa đầy đủ (tổng công ty vật liệu xây dựng số 1 chỉ đạt 40,9%, tổng công ty đầu tư nước và môi trường Việt Nam là 43%…); chậm hoàn thành bán cổ phần và hoàn thiện thủ tục chuyển giao sang công ty cổ phần (tổng công ty Sông Đà, Viglacera, tổng công ty sản xuất – xuất nhập khẩu Bình Dương).(3) Việc xác định giá trị sử dụng đất đưa vào giá trị doanh nghiệp khi cổ phần hóa có nhiều bất cập dẫn đến làm chậm tiến độ cổ phần hóa- Một trong những vướng mắc lớn nhất là liên quan đến khâu rà soát phương án sắp xếp, xử lý nhà đất và phê duyệt phương án sử dụng đất và xác định giá trị quyền sử dụng đất: phải trải qua nhiều quy trình, thủ tục, mất nhiều thời gian; rất khó để tính được lợi thế giá trị quyền sử dụng đất đối với đất doanh nghiệp đang thuê của Nhà nước; khó xác định giá trị quyền sử dụng đất đúng với giá thị trường (do ở Việt Nam chưa có thị trường chuẩn để tham khảo, giá đất ảnh hưởng bởi nhiều yếu tố như: diện tích, cơ sở hạ tầng, hướng mặt tiền,…); khi có vướng mắc liên quan đến vấn đề xử lý đất đai thì tâm lý chung ngại trách nhiệm, không giám quyết định, đùn đẩy trách nhiệm, mất nhiều thời gian xin ý kiến dẫn đến chậm tiến độ cổ phần hóa.- Trong công tác quản lý sử dụng đất khi cổ phần hóa còn tồn tại: một số đơn vị chậm bàn giao tài sản, đất đai theo phương án cổ phần hóa (tổng công ty xây dựng Hà Nội, tổng công ty xuất nhập khẩu Bình Dương,…); xây dựng phương án sử dụng đất chưa đầy đủ trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt (tổng công ty Đầu tư phát triển đô thị và khu công nghiệp Việt Nam, các doanh nghiệp Hà Nội…); một số Ủy ban nhân dân tỉnh thành phố chưa có ý kiến hoặc ý kiến chưa đầy đủ về phương án sử dụng đất.- Việc đưa giá trị quyền sử dụng đất vào giá trị doanh nghiệp cũng có những bất cập: nhiều nhà đầu tư chiến lược tham gia cổ phần của doanh nghiệp nhà nước chỉ nhằm mục đích chính là bất động sản và những khu đất vàng hơn là nhằm vào thương hiệu hoặc ngành kinh doanh chính của doanh nghiệp. Khi đã nắm được doanh nghiệp là tìm cách chuyển nhượng đất, chuyển mục đích sử dụng đất xây dựng nhà ở để bán lại quyền lợi cho nhà đầu tư rất lớn, không tập trung vào đầu tư phát triển doanh nghiệp theo hoạt động sản xuất kinh doanh chính.(4) Nhiều doanh nghiệp không bán được hết cổ phần theo phương án được phê duyệt, hoặc tỷ lệ bán ra ngoài được rất nhỏ. Các tập đoàn, tổng công ty mới chỉ thoái được khoảng 40% số vốn phải thoái ra khỏi lĩnh vực ngân hàng, bảo hiểm, bất động sản, chứng khoán, quỹ đầu tư. Một số doanh nghiệp thoái vốn không triệt để, lĩnh vực nhà nước không cần nắm giữ nhưng tỷ lệ thoái vốn thấp, tỷ lệ vốn Nhà nước nắm giữ vẫn ở mức cao, chưa đa dạng hóa sở hữu.(5) Quản lý vốn tại các doanh nghiệp có phần vốn nhà nước không chi phối khó khăn, đặc biệt là tại các doanh nghiệp kinh doanh thua lỗ, thuộc diện giám sát tài chính hoặc có cổ đông lớn thiếu hợp tác.(6) Một số doanh nghiệp sau cổ phần có hiệu quả kinh doanh không cao, không có nhiều thay đổi khi tỷ lệ vốn nhà nước còn cao: dù đã cổ phần hóa nhưng cổ đông nhà nước vẫn nắm quyền quyết định nên thực chất không có nhiều đổi mới, sự cạnh tranh có sự bất lợi hơn so với các doanh nghiệp tư nhân (chủ doanh nghiệp toàn quyền quyết định), nên hoạt động kinh doanh sau cổ phần hóa ngày càng đi xuống (Tổng công ty cổ phần lương thực Miền Nam lỗ 1.488 tỷ, Tổng công ty cổ phần xây dựng Sông Hồng 387 tỷ,…).(7) Việc chuyển giao quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp của các bộ, ngành, Ủy ban nhân dân các tỉnh về Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn Nhà nước (SCIC) chưa tốt và chậm; việc thực hiện mục tiêu quản lý, đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước tại doanh nghiệp gắn với quá trình tích tụ, tập trung vốn nhà nước vào các ngành, lĩnh vực quan trọng, chưa đạt hiệu quả như mong muốn.Từ thực trạng giải ngân vốn đầu tư công chậm diễn ra trong nhiều năm qua và thực tiễn kiểm toán của Kiểm toán nhà nước, xin đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả công tác cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước như sau:Thứ nhất, Cần hoàn thiện các hướng dẫn về công tác xác định giá trị doanh nghiệp để khắc phục các tồn tại: phải tiếp tục nghiên cứu kinh nghiệm các nước trên thế giới, để có thể đưa ra phương pháp định giá doanh nghiệp phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội và tập quán ở nước ta hiện nay; bổ sung cụ thể hướng dẫn khi xác định giá trị thực tế vốn nhà nước tại doanh nghiệp: quy đổi giá trị các khoản nợ phải trả có nguồn gốc ngoại tệ; giá trị tiềm năng phát triển; giá trị lợi thế quyền thuê đất; định giá các tài sản vô hình (như danh tiếng, uy tín trên thị trường, thương hiệu,…); các khoản đầu tư tài chính phải tính đến các khoản lợi ích chưa được chia (thuộc giai đoạn trước cổ phần hóa).Thứ hai, Tăng cường tính minh bạch trên thị trường thông qua các chế tài được quy định rõ trong các văn bản quy định: doanh nghiệp phải công khai thông tin về tình hình tài chính, kết quả hoạt động, các tồn đọng tài chính, cũng như lợi ích sẽ được hưởng từ các khoản đầu tư nhưng chưa chia, tình hình đất đai, phương án xử lý, sắp xếp đất đai khi cổ phần hóa.Thứ ba, Chính phủ xem xét, tổ chức tổng kết công tác cổ phần hóa, tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước: nhằm phát huy những ưu điểm, khắc phục tồn tại yếu kém, đồng thời có giải pháp thúc đẩy doanh nghiệp phát triển, đặc biệt doanh nghiệp sau cổ phần hóa, đối với các doanh nghiệp nhà nước chưa cổ phần hóa nhưng làm ăn có hiệu quả cần nghiên cứu hoàn thiện mô hình để phát triển.Thứ tư, Phải quy định rõ cơ chế rõ ràng, xử lý trách nhiệm của người đứng đầu trong việc chậm tiến độ cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước: Để khắc phục tình trạng một bộ phận lãnh đạo đại diện chủ sở hữu doanh nghiệp nhà nước có tâm lý e ngại khi cổ phần hóa sẽ mất vai trò lãnh đạo, quyền lợi tại doanh nghiệp.Thứ năm, Cần có chính sách quản lý chặt chẽ đất đai sau cổ phần hóa bảo đảm đúng mục đích sử dụng đất: Quản lý chặt chẽ việc chuyển mục đích sử dụng đất từ đất cơ sở kinh doanh sang các dự án nhà ở để bán; nếu người sử dụng không có nhu cầu sử dụng theo mục đích thì thu hồi, chuyển giao cho người khác hoặc tổ chức đấu giá để điều tiết lợi ích cho nhà nước; nghiên cứu giải pháp phù hợp đối với xác định tiền sử dụng đất đối với cơ sở kinh doanh vào giá trị doanh nghiệp chưa qua đấu giá nếu sau khi cổ phần hóa chuyển mục đích sang các dự án nhà ở để bán phải điều tiết lợi ích cho nhà nước; các trường hợp sử dụng sai mục đích cần có chế tài xử lý mạnh để cổ phần hóa đi vào thực chất.Thứ sáu, Đối với các dự án đầu tư các nhà máy không hiệu quả, chưa đi vào hoạt động: cần có nhiều giải pháp đồng bộ, đồng lòng của nhiều cơ quan, bộ ngành và tổ chức chính trị trong việc xử lý, hỗ trợ; đánh giá phân loại cụ thể từng dự án để có giải pháp sắp xếp, hỗ trợ, cổ phần hóa, hay bán đối với từng dự án: các nhà máy có thể hoạt động cần có sự hỗ trợ về tín dụng, cơ chế để doanh nghiệp phục hồi, phát triển sản xuất sau đó với thực hiện các bước sắp xếp lại doanh nghiệp (khi đó bán và cổ phần hóa mới có hiệu quả); các dự án chưa hoạt động do thiếu vốn đầu tư, cần cung cấp tài chính để hoàn thành dự án sớm đưa vào hoạt động sau đó thực hiện bán, kêu gọi đầu tư, cổ phần hóa (nếu có hiệu quả hơn để nằm im) giảm được thiệt hại cho nhà nước.Thứ bảy, Cần có quy định cụ thể trách nhiệm của người đại diện vốn trong việc thực hiện quyền đại diện vốn trong Công ty cổ phần: đôn đốc các doanh nghiệp thực hiện các nghĩa vụ cho nhà nước, các biện pháp khi các đơn vị không thực hiện; quyền giám sát để phát hiện những bất cấp, tồn tại về tài chính, những nguy cơ ảnh hưởng đến kết quả sản xuất kinh doanh để báo cáo các cấp có thẩm quyền xử lý kịp thời, các biện pháp hỗ trợ để tránh gây thất thoát cho nhà nước.Thứ tám, Đối với Kiểm toán nhà nước để nâng cao hiệu quả kiểm toán công tác cổ phần hóa, xác định giá trị doanh nghiệp nhà nước cần thực hiện một số giải pháp:- Xây dựng một bộ phận kiểm toán viên nhà nước chuyên sâu về kiểm toán lĩnh vực cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước nói chung và xác định giá trị doanh nghiệp nói riêng: Kiểm toán viên tham gia hoạt động kiểm toán này đòi hỏi không những chỉ giỏi về kiểm toán mà cần phải thông hiểu về lĩnh vực hoạt động của đơn vị cổ phần hóa, có kinh nghiệm thực tiễn trong việc xác định giá trị doanh nghiệp; trang bị các kỹ năng phát hiện các thủ thuật làm giảm giá trị doanh nghiệp được định giá bằng việc thực hiện các thủ thuật kế toán.- Đoàn kiểm toán cần chú trọng công tác lập Kế hoạch kiểm toán, vận dụng đầy đủ triệt để phương pháp tiếp cận kiểm toán dựa trên đánh giá rủi ro, xác định trọng yếu kiểm toán, xác định đầy đủ các trọng yếu kiểm toán, từ đó đưa ra các thủ tục kiểm toán phù hợp.- Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin, các công nghệ kiểm toán hiện đại, có hiệu quả cao vào hoạt động kiểm toán, tăng cường áp dụng các phương pháp điều tra, xác minh khi xác định giá trị đất đai, tài sản.- Cần xây dựng hướng dẫn kiểm toán đối với Công ty cổ phần hóa có vốn nhà nước dưới 50% vốn điều lệ, để chấn chỉnh các sai sót trong quản lý, giúp đại diện phần vốn nhà nước thực hiện đầy đủ trách nhiệm để đảm bảo bảo vệ lợi ích nhà nước.Có thể nói, vai trò của Kiểm toán nhà nước trong việc xác định giá trị doanh nghiệp là điều kiện cần và đủ, hoạt động kiểm toán không chỉ dừng lại ở việc xác định tăng giá trị thực tế vốn nhà nước, kiến nghị xử lý tài chính, mà quan trọng hơn là việc Kiểm toán nhà nước đã đánh giá thực trạng công tác định giá doanh nghiệp, các tồn tại bất cập đang diễn ra trong quá trình cổ phần hóa để kịp thời kiến nghị Chính phủ, Quốc hội xem xét, chỉnh sửa, bổ sung cơ chế chính sách hiện hành nhằm đẩy nhanh tiến độ cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước. Thông qua đó, Kiểm toán nhà nước cũng khẳng định vai trò là công cụ hữu hiệu của Nhà nước trong kiểm toán, giám sát quản lý và sử dụng tài chính công, tài sản công, tạo niềm tin cho công chúng; giúp Quốc hội và Chính phủ trong thực hiện các chủ trương lớn về cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước và tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, trọng tâm là các Tập đoàn, Tổng công ty nhà nước trong thời gian tới./.1. Nghị định số 59/2011/NĐ-CP, Nghị định 189/2013/NĐ-CP ngày 20/11/2013, Nghị định 116/2015/NĐ-CP ngày 11/11/2015, Nghị định số 126/2017/NĐ-CP của Chính phủ về chuyển doanh nghiệp nhà nước và công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do doanh nghiệp nhà nước đầu tư 100% vốn điều lệ thành công ty cổ phần.2. Báo cáo tổng hợp kết quả kiểm toán của Kiểm toán nhà nước năm 2015-2019.3. Kỷ yếu Tọa đàm “Kỹ năng kiểm toán kết quả xử lý các vấn đề tài chính và tư vấn định giá trước khi chính thức công bố giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa”.4. http://tapchitaichinh.vn/tai-chinh-kinh-doanh/co-phan-hoa-doanh-nghiep-nha-nuoc-giai-doan-2016-2020-thuc-trang-va-mot-so-khuyen-nghi 5. Ban chỉ đạo đổi mới và phát triển doanh nghiệp, Báo cáo tình hình thực hiện tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước.